Social


Quelles pistes pour une politique familiale pérenne ?



Par
Jean-Emmanuel Nicolau-Bergeret


On ne peut objectiver la politique familiale de demain sans aborder le contexte d'effondrement des comptes sociaux ni même se remémorer l'histoire des politiques publiques menées depuis le XIXe siècle en ce domaine.  Une régulation des naissances par plafonnement et une dégressivité des allocations familiales pourraient-elles être des pistes de réflexions ? 

logo famille

La politique familiale est au demeurant assez récente puisque, jusqu'à la période pré-industrielle pour le moins, la famille - dont la définition est  aujourd'hui remise en débat au détour du projet de loi sur le mariage pour tous [1] - devait faire face à sa propre subsistance, par la natalité essentiellement. Notons qu'en 1800, avant les guerres napoléoniennes, l'espérance de vie, hommes et femmes confondus, n'atteint pas 40 ans [2] et le concept même de subsistance intergénérationnelle s'en retrouvait forcément assez limité dans le temps. Même si la mortalité infantile avait diminué - 1 enfant sur trois mourait dans sa première année au XVIIIe -, elle n'en restait pas moins conséquente le siècle suivant -1 nouveau-né sur 6 mourait avant son 1er anniversaire - ce qui explique la fécondité pléthorique de l'époque où les familles nombreuses étaient courantes [3]. La structure familiale reposait essentiellement sur l'économie agraire. On retrouve encore de nos jours ce schéma social dans quelques pays en voie de développement, en milieu rural en particulier.

Prémices d'une politique familiale

Le développement du transport et l'essor du commerce, qui lui est corollaire, modifient peu a peu le concept familial, le tissu social et le modèle économique.

Il semble que ce soit une circulaire impériale de 1860 qui amorce un soutien familial auprès des seuls marins à raison de 10 centimes par jour et par enfant de moins de 10 ans, soit 5% d'un salaire ouvrier journalier.

Les premières politiques familiales sont essentiellement impulsées par le patronnât catholique, dans le climat très paternaliste de cette période, inspiré par les lettres encycliques novatrices du Pape Léon XIII dont la plus percutante date du 15 mai 1891. C'était l'époque du « patronage » où les employeurs menaient des actions visant au bien-être de leurs ouvriers. Selon l'économiste Jacques Bichot, on peut citer ainsi Léon Harmel, patron d'une importante filature en Champagne qui créa une « caisse de famille », dont la gestion fût confiée à une commission ouvrière, pour attribuer des suppléments familiaux aux ouvriers ayant des enfants - de moins de 13 ans - à charge. Une quarantaine d'entreprises appliquait une politique similaire à la veille de la Grande Guerre [4]. Des suppléments familiaux de traitements sont également mis en place progressivement dans certaines administrations.  

Dans le même temps apparaissent des associations familiales aux courants de pensées très variées : Associations de pères de familles, associations de familles nombreuses, associations familiales d'entraide mutualistes,.. Progressivement, elles se regrouperont par affinités, catégorielles parfois, mais le schisme entre les associations d'origines catholiques et les structures laïques tend à s'estomper sous l'impulsion de la loi de 1905 relatives à la séparation de l'Église et de l'État. L'une des plus connues est sans doute, la « Ligue des pères et mères de familles nombreuses » créée en aoùt 1908 et fondée sur le natalisme.     

C'est le premier conflit mondial qui va bouleverser tant la structure des familles que leur implication dans le système économique. La démographie française est saignée à blanc puisque pas moins de 10,5% des hommes actifs sont morts à cette occasion [5] chiffre auquel il convient d'ajouter tous les mutilés -. Les femmes remplacent cette population manquante dans les usines de cette période industrielle, avec une influence tant sur la natalité que les conditions de travail. Dans ce contexte d'appauvrissement - désinflation -  naît une nouvelle classe sociale : Les ouvriers spécialisés - O.S. - qui travaillent à la chaîne dans des usines mécanisées imitées des États-Unis. Des initiatives patronales se multiplient par la création de caisses de mutualisation car, au delà de l'apparente philanthropie, se cachent en effet une notion de rentabilité dont les Sociétés de chemin de fer sont un exemple emblématique.

Politique familiale de l'après-guerre 

Cheminots époque III SNCF

Un ouvrier n’étant rentable que lorsqu'il produit, la politique sociale de ces compagnies - qui fusionneront en 1938 pour devenir la SNCF - sont d'un dynamisme caractéristique de l'époque. On crée des citées cheminotes où l'employé dispose de tout ce dont il a besoin, ce qui le rend plus disponible et corvéable. Un service médical surveille la santé du personnel évitant autant d'arrêts maladies improductifs. Les jardins ouvriers - dont on aperçoit encore des stigmates le long des voies à la frontière de Noisy-le-Sec / Bondy - procurent non seulement une alimentation supplémentaire à moindre coût, mais surtout évite à l'employé l'oisiveté souvent à la source des mécontentements collectifs craints par les employeurs. Le patronage permet, au delà de l'apparente activité physique et insertion sociale et culturelle de la jeunesse, sa formation professionnelle et son encadrement moral : Pour le patron, cette dépense à priori sociale n'est en réalité qu'un investissement sur sa future main d'oeuvre qui aura baigné toute sa jeunesse dans l'esprit voulu de l'entreprise. C'est ainsi qu'à cette période il n'est pas rare de rencontrer plusieurs générations de cheminots dans une même famille. Même les épouse sont mises à contribution par des tâches subalternes dont la plus connue est le gardiennage des passages à niveau. Ainsi l'ensemble de la famille est placée sous le protectorat - et la dépendance - de l'entreprise. On retrouve cette approche sociale dans l'histoire des grandes entreprises françaises, anciennement étatisées, plus connues aujourd'hui sous le générique de « régimes spéciaux ».

Si les Compagnies de chemin de fer illustrent bien les avancées sociales de l'époque à l'initiative des employeurs, c'est sous l'impulsion des associations familiales que sont créées les premières allocations dans le cadre de la loi de 1913 sur les familles nécessiteuses : Prime de natalité dès le 3e enfant en 1913, dégrèvements fiscaux en 1914, premières indemnités aux fonctionnaires chargés de famille en 1917, création du Conseil supérieur de la natalité en 1920 et aides au logement en 1921. A la même date des réductions sont accordées au familles nombreuses dans les transports, les musées,...

En 1930, on compte en France quelques 200 caisses de compensations.

Dans l'immédiat après-guerre, l'espérance de vie est de 56 ans - elle avait chuté à 37 ans pendant la Grande Guerre -  pour atteindre 60 ans la veille du second conflit mondial. Le financement des retraites ne pose donc pas de soucis, d'autant qu'une forte augmentation de la natalité a succédé tant à l'hécatombe guerrière qu'à la pandémie grippale de 1917.  

La loi Landry de 1932 et le Baby-boom

naissance 01

Le 11 mars 1932, la loi Landry oblige tous les employeurs à adhérer à une caisse de compensation. Les Caisses d'allocations familiales sont nées et les allocations sont accessibles à tous les employés de l'industrie et du commerce ayant au moins deux enfants à charge. Cette loi est le socle de réflexion de toutes les politiques publiques familiales menées depuis, pour aboutir au système social que nous connaissons ce jour.

La Seconde guerre mondiale fera chuter de près de douze points l'espérance de vie - à 48 ans - qui rebondira à 65 ans dans les années 1950. Cette période est marquée par une forte politique nataliste plus connue sous le nom de « Baby-boom » qui durera plus de 25 ans. 

Si la loi Gounot instaure une représentation des associations familiales dès 1942, c'est une ordonnance du 3 mars 1945 du gouvernement provisoire qui crée l'UNAF et les UDAF au lendemain du régime de Vichy dont personne n'ignore la politique familiale. Le  4 octobre 1945, création de la Sécurité sociale qui intègre les caisses de compensation [6]. 

Dès lors, l'espérance de vie ne cesse de croître et explose à plus de 80 ans dès le début du XXIe siècle créant le déséquilibre des compte sociaux, aux premiers rangs desquels l'assurance maladie et l'assurance retraite, que nous connaissons aujourd'hui alors-même que la natalité intrinsèque du pays n'est qu'à peine compensée par la natalité des vagues d'immigrations successives. Toutefois, si la natalité de cette partie de la population permet d'équilibrer l'indicateur conjoncturel de natalité,  le contexte économique et en particulier la crise des subprimes dès 2007 [7] - qui n'est pas sans rappeler la crise de 1929 [8]  -, ne permet pas à la jeune population d'actifs de subvenir aux besoins des générations précédentes, besoins exponentiellement inverses aux moyens dont elle ne dispose pas du fait d'un chômage croissant.

De fait, depuis les années 1990, le pays doit faire face à plusieurs problématiques :

- Le déclin quantitatif : Une natalité bien plus faible puisque le taux de fécondité passe sous le seuil de 2,07 - nécessaire à la reproduction de la population - en 1975 et ne cesse de décroître jusqu'en 1993 - Taux de 1,66 - à peine compensée par l'apport migratoire.  En 2011, ce taux de fécondité est de 2,015 [9] en France (y compris Outre-mer). 

- Les progrès médicaux et l'allongement de la durée de vie, alourdissent les déficits de la branche maladie et de la branche vieillesse de notre système social par le déséquilibre croissant entre temps de cotisation et temps de bénéfice des prestations ;

- L'allongement de la durée de la scolarité et de l'apprentissage retarde l'entrée dans la vie active des nouvelles générations, augmentant d'autant la charge des familles et retardant leurs cotisations ;

- La modification du modèle familial avec l'adoption plénière en 1966, le raccourcissement de la durée de vie de couple, la diminution des fratries - 10% des enfants sont des enfants uniques en 2012 -, les recompositions familiales - des "quasi-frères" s'ajoutent aux "demi-frères" - et la prise en compte des couples homosexuels dans les années 1990.

- L'éparpillement qualitatif à partir des années 1970 par la création de nouvelles allocations (handicap, déménagement, garde d'enfants,...), la complexification des démarches et une indexation sous-évaluée des prestations. 

L'intérêt national doit primer sur les intérêts particuliers

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Au moment où un nouveau couac secoue le gouvernement du socialiste Jean-Marc Ayrault concernant une éventuelle fiscalisation des allocations familiales, sans doute serait-il opportun de refonder en profondeur notre politique familiale. Une telle politique nécessite de se recentrer sur l'intérêt supérieur de la nation, en excluant les intérêts individuels et corporatistes, pour rendre pérenne au long cours ce système social basé sur la répartition auquel nous sommes tous attachés.

Nos politiques s'évertuent sans cesse à se baser sur le volume des dépenses pour en rechercher les financementsaboutissant à la création de nouvelles cotisations et à des hausses successives des taux de prélèvements. La plus emblématique est la Contribution sociale généralisée (CSG) créée sous le second gouvernement de Michel Rocard en 1991. C'est une étape importante dans le financement de notre système social qui, dès lors, ne repose plus seulement sur les salaires, mais sur une assiette de revenus bien plus large dont les revenus de placement. La CSG est le premier impôt direct avant l'impôt sur le revenu. La Contribution de remboursement de la dette sociale (CRDS), crée en 1996 sous le gouvernement d'Alain Juppé, vient compléter le dispositif en élargissant l'assiette de cotisation aux revenus du patrimoine. La CRDS ne devait être qu'une imposition transitoire et limitée dans le temps. Il est à craindre qu'une loi ne vienne la proroger au delà de 2017.

On le constate donc, les augmentations du nombre de prélèvements et de leurs taux ne permettent toujours pas un apurement de la dette sociale ni le retour à l'équilibre des comptes. C'est une situation qui ne peut pas perdurer au risque de voir imploser l'ensemble du système dans le chaos qui en résulterait.

Il conviendrait donc de ne se poser qu'une seule question : De combien de naissances avons-nous besoin pour subvenir aux besoins des deux générations précédentes, tout en tenant compte du fait que le marché de l'emploi a une capacité d'absorption plus réduite ? Il y a donc lieu de réguler la natalité en ne prenant en compte que les seules nécessités du pays. Quel est ce nombre de naissances nécessaires et donc le plafond à retenir ? Car au delà du débat démographique que pourrait susciter un tel programme familial, se pose également la légitime question de la capacité parentale à assumer sa descendance dans les domaines de l'éducation, des loisirs, de la culture et de l'apprentissage mais aussi et surtout ses besoins fondamentaux que sont le logement, l'alimentation et l'entretien courant.

Alors que notre politique familiale est, depuis des décennies, basée sur la progressivité avec un niveau plancher de 3 enfants (l'actuel seuil de 2 enfants n'étant pas à taux plein), c'est, tout au contraire, pour un système dégressif qu'il faudrait opter. Ainsi, l'ensemble des allocations pourraient-elles être pleines et entières dès le premier enfant et ce dans la limite plafond du nombre d'enfants nécessaires à la survie du système par répartition. Une telle approche permettrait à de nombreuses familles, qui actuellement se limitent à 1 ou 2 enfants et renoncent à s’agrandir, avec raison, face à la charge financière représentée, d'accéder à un troisième voire un quatrième enfant.

Sans doute certains verront-ils dans cette approche une atteinte à la liberté individuelle de procréer. Mais le système progressif actuel n'est-il pas lui-même une atteinte à ce droit puisqu'un certain nombre de familles renoncent à s’agrandir faute de moyens ? Cette approche plus pragmatique n'interdit nullement à quiconque d'avoir autant d'enfants qu'il le désire mais place les parents face à leurs responsabilités : L'état ne soutient la natalité que dans les limites nécessaires à la pérennité de la nation et de son système de répartition. Au delà, aux familles d'assumer leurs choix.  

De même, les allocations familiales devraient-elles être attribuées en fonction des revenus avec des plafonds excluant les familles trop aisées - même s'il reste à définir la notion de « famille aisée » -. L'effort national doit en priorité s'orienter vers les familles paupérisées pour leur permettre d'accéder à une natalité épanouie. Ainsi, en recadrant les limites de ces allocations, point n'est besoin de les fiscaliser puisqu'elles seraient, dès lors, réservées aux familles les moins aisées. 

Gouvernement ayrault 2012

Plus globalement, la politique familiale doit être revisitée afin de redynamiser la classe dite « moyenne » qui tend à disparaître par sa paupérisation sans cesse croissante. Or c'est justement cette classe moyenne qui est au coeur de notre économie de proximité.

On le voit bien, la seule fiscalisation des allocations familiales proposées aujourd'hui par l’exécutif socialiste ne sera, une fois encore, qu'une mesure en demi-teinte, insignifiante et inefficace dès lors que l'ensemble de la politique familiale n'est pas remise totalement à plat, à savoir redéfinir les dépenses avant même de se soucier de leur financement.

Une réforme profonde de la politique familiale est aujourd'hui indispensable. Elle nécessitera des personnalités politiques visionnaires, capables de se projeter au delà de plusieurs mandats électifs. Elle obligera à du courage politique pour imposer des redéfinitions forcément impopulaires voire brutales, au risque que l'implosion du système ne le soit plus encore.

Je doute que ces deux qualités puissent être attribuées à l'actuel exécutif gouvernemental socialiste. Les mandats locaux qu'ils détiennent, notamment en régions, prouvent exactement l'inverse. 

Auteur : Jean-Emmanuel Nicolau-Bergeret 
© 19 mars 2013 - JENB Productions - Noisy-le-Sec 

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Références

[1] Mariage pour tous : Droit à l'enfant contre droits de l'enfant ? JENB Productions
[2] Source Institut National des études démographiques
[3] Source Institut National des études démographiques
[4] Histoire de la politique familiale en France, Jacques Bichot 
[5] Un si lourd bilan, la Documentation française
[6] Naissance de la politique familiale, Vie publique
[7]
La crise des subprimes (2007-2009), banque.org
[8] De la crise économique à l'Appel du 18 juin, revivons-nous l'histoire ? JENB Productions
[9] La France compte 65,35 millions d'habitants, Le Figaro 


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